人民检察 | 鲍键：轻罪治理现代化的现实选择
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轻罪治理现代化的现实选择
作 者
鲍键
浙江省杭州市余杭区人民检察院
党组书记、检察长
本文发表于《人民检察》2023年12月（下半月），第24期
在2023年大检察官研讨班上，最高人民检察院检察长应勇强调，要重视和加强轻罪治理体系的理论研究和司法实践探索，推进国家治理体系和治理能力现代化。[1]在推进全面依法治国的新征程上，检察机关应以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉依法能动履职，扎实推进“轻重分离、繁简分流、延伸治理”的轻罪治理格局，[2]以轻罪治理现代化促进国家治理现代化，服务保障中国式现代化建设。
一
推进轻罪治理现代化是
检察机关的使命担当
第一，推进轻罪治理现代化必须坚持以习近平法治思想为引领。检察机关必须坚持以人民为中心的发展思想，切实转变重打击犯罪轻人权保障的观念。在轻罪治理体系构建过程中，检察机关应充分发挥“能动履职”、“双赢多赢共赢”、“恢复性司法”、“三个效果相统一”等新时代检察理念的引领指导作用，努力推动从治罪向治理思维转变，维护社会公正、促进良善司法，实现最佳的轻罪治理效果。
第二，推进轻罪治理现代化是适应犯罪结构新变化、紧跟犯罪治理新形势的客观需要。近年来，我国犯罪结构发生变化，在犯罪治理领域表现为立法的轻罪名增多和轻罪占比增多两大特征。首先，立法的轻罪名增多。以“法定最高刑三年”为标准，轻罪罪名的比例已从1997年的19.13%上升到2020年的21.81%。[3]其次，轻罪占比增多主要表现为轻罪案件占到司法办案的大多数。判处不满三年有期徒刑及以下刑罚的案件占比从1999年的54.6%上升至2021年的80.4%。[4]
第三，推进轻罪治理现代化是锚定“高质效办好每一个案件”基本价值追求的必然要求。新一届最高检党组提出，让“高质效办好每一个案件”成为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求。2023年8月最高检印发《2023--2027年检察改革工作规划》，明确要求“研究轻微刑事案件出罪入罪标准，促进构建治罪与治理并重的轻罪治理体系，检察机关在刑事诉讼中处于承前启后的中间环节，能否准确把握罪与非罪的界限，把好入罪关口，直接影响案件办理和社会治理成效。实现轻罪分层治理，是检察机关推进高质效办案的应然之义。
二
推进轻罪治理现代化
在实体层面存在的问题
第一，刑法出罪机制尚未有效激活。刑法第13条从正面规定了什么是犯罪，又从反面规定了非犯罪即“但书”。刑法第13条“但书”规定较为抽象，司法实践中因适用标准不明确而存在认识分歧，导致实际适用较少。随着轻罪案件数量的不断上升，充分发挥刑法第13条的出罪功能，成为轻罪治理背景下的必然要求。
第二，轻罪处罚的量化标准尚未统一。目前，我国尚未建立区分轻罪重罪的犯罪分层框架。虽然司法解释或者司法规范性文件规定相关罪名的入罪标准，但各地在具体适用刑罚时仍然缺乏统一的量化标准。[5]由于轻罪量刑的条件在法律法规层面的规定不够翔实，造成实践中自由裁量标准不一。
第三，附随后果引发的社会治理风险亟须引起重视。犯罪会对犯罪行为人产生刑事处罚之外的附随后果。如刑法第100条规定了前科报告义务，同时根据相关法律法规，受过刑事处罚的人还可能被限制就业、吊销执照、开除公职等。此外，受过刑事处罚的人的犯罪前科记录还会对其直系亲属产生不利影响。这些附随后果原本是为了震慑恶性犯罪人员，但如果对主观恶性较小、社会危害性不大的轻罪人员一体适用，则与刑法罪刑相适应的原则不符。
三
推进轻罪治理现代化的
实体路径思考
（一）“罪”的层面
1.唤醒并合理适用刑法第13条“但书”条款。一方面建议以司法解释的形式明确刑法第13条出罪的具体情形和适用条件。为激活该条款，也为了防止激活状态下出罪机制被滥用，有必要以详细列举加兜底的形式明确刑法第13条出罪的情形。另一方面，建议针对刑法第13条出罪机制的适用发布指导性案例供司法办案人员参照适用。
2.合理界定轻罪的范围。从检察机关能动履职的角度看，宜以三年有期徒刑宣告刑为标准划分轻重罪。因为宣告刑比法定刑更能准确反映我国社会犯罪的实际状况，不论是评判整体的犯罪现象，还是观察个案的轻重，以宣告刑为标准都更为合适。首先，法定刑是一种静态的立法预设。同一罪名根据不同的犯罪情节，存在多种量刑情形。其次，以三年有期徒刑宣告刑作为标准是有参考依据的，如根据刑法第72条规定，缓刑的适用标准就是以三年以下有期徒刑宣告刑作为依据。就检察机关办案而言，轻罪案件应当包含提出量刑建议为三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处附加刑或者免予刑事处罚的全部案件，使得轻罪治理可以延伸到大多数犯罪类型。
（二）“罚”的层面
1.探索深化刑罚从宽处罚的适用路径。检察机关从推进治罪与治理并重的角度，应积极探索深化刑罚从宽处罚的适用路径。如，浙江省杭州市余杭区检察院认真落实宽严相济刑事政策，制定出台《刑事案件不批捕不起诉标准指引（试行）》，梳理出“无逮捕必要不批准逮捕”、“相对不起诉”案件量较大的13个常见罪名，分条分点具体规定不起诉标准。对盗窃、诈骗、敲诈勒索等侵财类犯罪，根据退赃退赔、被害人谅解等情节，总结适用不起诉的具体数额标准；对交通肇事、故意伤害、非法拘禁等犯罪，综合考量犯罪目的、手段、后果等情节，总结出适用不起诉的具体标准。
2.探索扩大非刑罚处罚措施的适用路径。刑法第37条规定了非刑罚性处置措施，但司法实践中该条的适用频率较低。由于轻罪案件犯罪行为人通常主动认罪认罚并修复破损的社会关系，社会危险性较低，可以加大非刑罚性处置措施的适用，并要求主管部门予以行政处罚。此外，检察机关应加大对非刑罚性处置措施的探索力度。
3.探索建立轻罪犯罪记录消灭制度。轻罪罪犯不仅要受刑法处罚，还面临严苛的前科制度（前科报告、职业限制、政审等），呈现轻罪案件后果“不轻”现象。前科制度的“标签效应”也会对罪犯及其子女产生不利影响，易增加社会对立面。因此，探索建立轻罪犯罪记录消灭记录制度更契合我国现阶段法治发展进程。构建轻罪领域的前科消灭制度可以考虑以下几个层面：一是明确轻罪前科消灭的适用范围及不适用的情形。建议先对被判处管制、拘役、单处附加刑或者一年以下有期徒刑刑罚的犯罪进行小范围试点。根据实践效果，再逐步扩大至被判处三年有期徒刑以下刑罚的犯罪。同时，对于严重恶性暴力犯罪如性侵、抢劫等犯罪明确不能适用。二是明确前科消灭的途径及方式。建议在构建前科消灭制度时设置相应考验期限，在此期间罪犯的言行符合考验标准，才能认定其不具有再犯可能性，具备适用前科消灭的实质条件，并由最后作出判决的法院宣告其前科消灭。三是明确轻罪前科消灭的后果。即前科消灭后，司法机关有义务宣告罪刑记录被注销，免除前科报告义务并取消其就业限制等措施。
4.探索在刑罚制裁体系构建中引入外部监督机制，完善检察听证工作。在轻罪治理体系中，无论是探索完善刑法处罚措施还是非刑罚处罚措施，都需要进一步完善多元主体参与及监督的配套机制。余杭区检察院深化基层民主协商检察实践，探索把全过程人民民主贯彻落实到轻罪案件检察听证过程中。如在办理一起大学生涉电信网络诈骗案件时，为进一步明确涉案大学生是否符合不起诉条件，在保障个人信息安全的前提下，组织某高校近百名学生线上参与不起诉公开听证会，既发挥检察听证在化解社会矛盾、促进诉源治理等方面的作用，也有效强化犯罪预防的效果。
参考文献（向上滑动阅览）
[1]参见戴佳：《以检察担当助力轻罪治理现代化》，载《检察日报》2023年9月27日，第1版。
[2]参见王渊：《加强理论研究与实践探索 构建中国特色轻罪治理体系》，载《检察日报》2023年11月2日，第1版。
[3]参见徐立、成功：《轻罪时代前科制度的内在诟病及其应对》，载《河北法学》2023年05期。
[4]最高检发布今年前三季度全国检察机关主要办案数据，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202310/t20231025_631714，访问日期2023年11月23日。
[5]参见冀洋：《我国轻罪化社会治理模式的立法反思与批评》，载《东方法学》2021年第3期。
供稿 | 法律政策研究室
编辑 | 韩江